各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局：
為規(guī)范稅收執(zhí)法行為，切實保障納稅人合法權益，加快推進稅務機關依法行政，構建和諧稅收征納關系，根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)[2010]33號）和有關規(guī)定，結合稅收工作實際，提出如下指導意見：
一、充分認識規(guī)范稅務行政裁量權的必要性
行政裁量權是行政機關依法行使行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政給付等職權時，根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，依據(jù)立法目的和公平合理的原則，自主作出決定和選擇行為方式、種類和幅度的權力。行政裁量權是現(xiàn)代行政權的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政的必然要求。它的存在既是社會關系的復雜性所決定，又是法律規(guī)范的局限性所決定；既是提高行政效率的需要，也是實現(xiàn)個案公平的需要。但行政裁量權又是一把雙刃劍，容易被行政機關濫用，侵害公民、法人和其他組織的合法權益。因此，賦予行政機關行政裁量權的同時，必須對其進行規(guī)范和控制。
稅收執(zhí)法的許多方面和環(huán)節(jié)涉及到行政裁量權，規(guī)范稅務行政裁量權具有十分重要的現(xiàn)實意義。
（一）規(guī)范稅務行政裁量權是服務科學發(fā)展、共建和諧稅收的必然選擇。服務科學發(fā)展、共建和諧稅收要求稅務機關始終堅持依法行政，使稅法得到普遍遵從。提高稅法遵從度，既要靠納稅人增強依法誠信納稅意識，自覺履行納稅義務，也要靠稅務機關堅持依法行政，帶動和引導納稅人自覺遵從稅法。提高稅法遵從度是稅務機關和納稅人共同的責任和義務，稅務機關尤其要帶頭遵從稅法。規(guī)范稅務行政裁量權，限制和規(guī)范稅收執(zhí)法權，有利于切實提高稅務機關依法行政的質量和水平，有效促進稅務機關帶頭遵從稅法，并充分帶動納稅人自覺遵從稅法，不斷實現(xiàn)稅收征納關系的和諧。
（二）規(guī)范稅務行政裁量權是推進依法行政、保障納稅人合法權益的現(xiàn)實要求。推進依法行政有利于促進各級稅務機關依法履行職責，規(guī)范和約束行政權力，保障納稅人依法享有的各項權利和自由。規(guī)范稅務行政裁量權，防止和減少稅務機關隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和機械性執(zhí)法等問題，有利于進一步推進依法行政，真正做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實保障納稅人的合法權益。
（三）規(guī)范稅務行政裁量權是加強稅務機關自身建設、防范稅收執(zhí)法風險的有效途徑。規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法質量是稅務機關加強自身建設、防范執(zhí)法風險的重要目標。規(guī)范稅務行政裁量權，合理調整執(zhí)法權行使的彈性空間，有利于促進稅務行政裁量定位更準確，操作更規(guī)范，有效降低稅務機關和稅務人員的執(zhí)法風險，全面提升稅務機關的執(zhí)法形象。
（四）規(guī)范稅務行政裁量權是促進稅務機關廉政建設、遏制腐敗的重要舉措。深入推進稅務系統(tǒng)反腐倡廉建設必須強化對稅收執(zhí)法權和行政管理權的監(jiān)督，規(guī)范“兩權”運行。作為稅收執(zhí)法權的重要組成部分，稅務行政裁量權的規(guī)范行使是遏制腐敗的重要保證。規(guī)范稅務行政裁量權，從機制上加強對稅收執(zhí)法權運行的監(jiān)控，有利于實現(xiàn)制度防腐和源頭防腐，有效遏制稅收執(zhí)法領域職務腐敗的發(fā)生。
二、規(guī)范稅務行政裁量權的基本要求
（一）合法裁量。稅務機關行使行政裁量權應當依照法律法規(guī)進行。稅務機關行使行政裁量權應當依照法定權力、條件、范圍、幅度和程序進行。
（二）合理裁量。稅務機關行使行政裁量權應當符合立法目的和法律原則。要全面考慮相關事實因素和法律因素，排除不相關因素的干擾，維護納稅人合法權益，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。可以采取多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當選擇對納稅人權益損害最小的方式，對納稅人造成的損害不得與所保護的法定利益顯失均衡。
（三）公正裁量。稅務機關行使行政裁量權應當平等對待納稅人，同樣情形同等處理。對事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅務事項，應當給予基本相同的處理。同一地區(qū)國、地稅機關對相同稅務管理事項的處理應當一致。非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的稅務決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤銷或者變更稅務決定的，應當依照法定權限和程序進行，對納稅人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。
（四）程序正當。稅務機關行使行政裁量權應當嚴格遵循法定程序，注意聽取納稅人的意見，依法保障納稅人的知情權、參與權和救濟權。稅務人員與納稅人存在利害關系時，應當依法回避。稅務機關行使行政裁量權作出稅務決定時，應當說明理由。
（五）公開透明。稅務機關行使行政裁量權，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外，應當依法公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程、處理結果等。
三、建立稅務裁量基準制度
裁量基準是指行政機關根據(jù)執(zhí)法實際為規(guī)范行政裁量權行使而制定的具體標準，是對行政裁量權按照一定標準進行細化、量化和具體化的重要參考指標。
（一）裁量基準是對以往執(zhí)法經(jīng)驗的歸納、總結和提煉。制定裁量基準包括解釋法律規(guī)范中的不確定法律概念、列舉考量因素以及分檔、細化量罰幅度等。
（二）各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國、地稅機關原則上應當根據(jù)本地區(qū)稅收執(zhí)法實際，聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項稅務行政裁量權的裁量基準。條件不具備的地方，也可以通過溝通協(xié)商制定相對統(tǒng)一的裁量基準。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）稅務機關制定的裁量基準應當報國家稅務總局備案。
（三）稅務機關執(zhí)法應當遵循裁量基準。案件情況特殊，不宜適用裁量基準的，應當在法律文書中說明理由。
（四）稅務機關適用裁量基準，應當注意聽取執(zhí)法人員、納稅人及專家的意見，及時評估，并根據(jù)評估結果對裁量基準進行修改與完善。
四、健全稅務行政裁量權行使程序制度
（一）完善告知制度。稅務機關行使行政裁量權應當嚴格履行法定的告知義務，將作出裁量決定的事實、理由、依據(jù)告知納稅人。各級稅務機關要進一步明確告知的內容、程序及救濟措施。
（二）完善回避制度。稅務機關行使行政裁量權涉及法定回避事項的，應當依法告知納稅人享有申請回避的權利。稅務人員存在法定回避情形的，應當回避。各級稅務機關要進一步明確回避的適用范圍、救濟措施及法律責任，完善回避的申請、受理、審查、決定等程序制度。
（三）完善陳述申辯和聽證制度。稅務機關行使行政裁量權應當充分聽取納稅人的意見。納稅人提出的事實、證據(jù)和理由成立的，稅務機關應當予以采納。各級稅務機關要進一步完善陳述申辯的告知、審查、采納等程序性規(guī)定，明確適用聽證事項，規(guī)范聽證程序。
（四）完善說明理由制度。稅務機關行使行政裁量權應當在行政決定中對事實認定、法律適用和裁量基準的引用等說明理由。各級稅務機關要逐步推行使用說理式執(zhí)法文書。
（五）完善重大執(zhí)法事項合議制度。稅務機關行使行政裁量權涉及重大或者復雜裁量事項的，應當進行合議，共同研究決定。各級稅務機關要進一步完善合議程序，明確工作職責、決策方式等內容。
（六）完善重大執(zhí)法事項備案制度。稅務機關行使行政裁量權涉及重大或者復雜裁量事項的，應當將該事項的處理結果報上一級稅務機關審查備案。各級稅務機關要進一步明確審查備案的內容、方式及程序。
五、加強領導、狠抓落實，為做好規(guī)范稅務行政裁量權工作提供有力保障
（一）加強領導、精心組織。規(guī)范稅務行政裁量權工作是稅務機關推進依法行政的一項重要內容，各級稅務機關應當高度重視，把這項工作擺在突出位置，作為全局性的重點工作抓緊抓好。規(guī)范稅務行政裁量權工作應當由各級稅務機關依法行政領導小組統(tǒng)籌部署，主要領導親自負責。領導小組應當研究制定工作方案，定期聽取工作匯報，及時解決工作中的重點、難點問題。
（二）明確職責、密切配合。規(guī)范稅務行政裁量權工作涉及面廣、專業(yè)性強、工作環(huán)節(jié)多，稅務機關上下級之間、內部各相關業(yè)務部門之間應當密切配合，加強協(xié)調，齊抓共管，共同推動規(guī)范稅務行政裁量權工作的順利開展。國家稅務總局政策法規(guī)司負責綜合協(xié)調工作；其他業(yè)務司局負責對其職責范圍內的各項稅務行政裁量權進行梳理，提出制定各項稅務行政裁量權裁量基準的注意事項。
（三）整體設計、重點推進。稅務行政裁量權涉及稅收執(zhí)法的方方面面，包括稅款征收、行政處罰、行政許可、行政強制等。為保證規(guī)范稅務行政裁量權工作有效、有序地開展，各級稅務機關應當本著整體設計、重點推進的原則，逐步、逐項地規(guī)范各項稅務行政裁量權。當前，稅務行政處罰裁量權存在問題較多，引發(fā)爭議較大，社會關注度也較高，各級稅務機關應當將規(guī)范稅務行政處罰裁量權作為規(guī)范稅務行政裁量權工作的突破口，于2012年底前完成稅務行政處罰裁量基準的制定工作。同時要逐步加強對稅款征收、行政許可、行政強制等其他重要稅務行政裁量權的規(guī)范。
（四）注重指導、強化監(jiān)督。各級稅務機關應當加強對該項工作的業(yè)務指導，對工作中遇到的困難和問題，及時研究解決；對工作中好的經(jīng)驗和做法，及時總結推廣。地方各級稅務機關也應當積極主動與上級稅務機關溝通聯(lián)系，及時報告、反饋工作情況及工作中存在的主要問題。地市以上稅務機關每年應當選擇典型案例向社會公開發(fā)布，為指導下級稅務機關規(guī)范行使行政裁量權提供參照。各級稅務機關應當加強對規(guī)范稅務行政裁量權工作的監(jiān)督檢查，對工作突出的單位，予以表彰。
（五）提升能力、確保實效。執(zhí)法人員依法行政的能力和水平是保障行政裁量權規(guī)范行使的關鍵，各級稅務機關應當把加強執(zhí)法人員能力建設作為規(guī)范稅務行政裁量權工作的重要內容。加強對稅務執(zhí)法人員規(guī)范行政裁量權相關法律知識和制度的培訓，增強執(zhí)法人員的大局意識、責任意識和服務意識，提高執(zhí)法人員的業(yè)務素質和執(zhí)法水平。
國家稅務總局
二○一二年七月三日
來源：國家稅務總局
