編者按：今年以來，作為全面深化改革的“先行軍”，財稅體制改革正按照中央部署堅定不移地向前推進?！盃I改增”、地方政府債務置換、PPP模式等改革和政策措施亮點頻頻，與此同時，由于經(jīng)濟增速放緩，下行壓力加大，有關“大規(guī)模減稅”的聲音再次出現(xiàn)。針對這些熱點問題，記者記者采訪了財政部財政科學研究所所長劉尚希。
“營改增”不能“為改而改”
記者：目前、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)“營改增”工作推進情況如何？有人認為今年全面“營改增”可能會延期？
劉尚希：應該說改革大的方向是明確的，只是在改革節(jié)奏上可能有所調(diào)整?！盃I改增”中剩余行業(yè)的推進工作要根據(jù)條件，條件成熟了就往前推，條件不具備時也不能硬推。全面“營改增”這項工作不在于是否能按照預定時間完成，關鍵要看實際效果。
當前形勢下不能“為改而改”，要避免這種傾向。應當有一個機動靈活的調(diào)整機制，出現(xiàn)了新情況、新變化就要適當?shù)卣{(diào)整改革的節(jié)奏。前段時間財政部樓繼偉部長說“適時”推進“營改增”，就是指在適應當前新的條件下，用新的節(jié)奏來推進“營改增”。
“營改增”工作越往后越復雜，剩下的不動產(chǎn)、服務業(yè)，尤其是金融業(yè)是非常復雜的，其“營改增”難度非常大。而且這些行業(yè)都與當前的“穩(wěn)增長”以及其他方面的改革密切相關。這種情況下，怎么推進需要考慮周全。
在方案設計上，考慮讓企業(yè)稅負不增不減，但這是一個宏觀概念，涉及具體企業(yè)，如建筑業(yè)、生活服務業(yè)、金融企業(yè)可能產(chǎn)生的稅負變化是不一樣的，很難通過模擬的辦法精確預見到，所以這個方面要謹慎。
置換債可“一箭多雕”
記者：今年分三批將地方政府債務置換額度增至3.2萬億，有人擔憂這可能會造成一些負面影響，你怎么看？
劉尚希：整體來說，置換債是用來解決當前地方面臨的流動性風險的。地方流動性風險不僅影響地方政府的財政，也會影響到地方的經(jīng)濟，處理不好影響可能擴散，所以這種流動性風險必須及時化解。當前采取置換債的方式去化解地方政府的流動性風險，我認為是非常高明的。從眼前來看，其作用是“一箭多雕”：對地方政府來說，其流動性風險可以說基本解除了，其融資成本也降下來了，至少省下幾百億；對銀行來說，可能其眼前利益有點損失，但資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化了，資產(chǎn)靈活性增強了，在一定意義上，把銀行的貸款置換為債券相當于資產(chǎn)證券化。從這些方面來講，實際上都是有利的。
有人擔心說，這些置換債會不會導致貨幣發(fā)行更多，這就要看具體的管理操作了。目前，央行完全可以在不同情況下設置不同條件來控制，在銀行流動性充裕的情況下，不存在導致貨幣政策進一步擴張的可能性，而且即使有擴張也是可控的。況且在當前形勢下，降準、降息也要適度擴大貨幣供應量，從這方面來講是不相沖突的。
但有一個問題需要注意，就是道德風險的問題。所謂道德風險的問題，就是今年這么做了，明年、后年怎么辦？會否一年一年都這么做？這會對地方政府的融資舉債行為產(chǎn)生相應的影響。需要把短期和長期結(jié)合起來，怎樣規(guī)劃地方政府的融資行為，形成一個有效的地方政府性債務管理制度，監(jiān)控地方政府債務的風險，我覺得這很重要。
從財政部來說，實際上也有中長期的考慮，主要考慮地方政府怎么借、怎么還、怎么用、怎么管“四位一體”，形成一個有效的管理制度，防控政府性債務風險。
PPP不是一場簡單的“戀愛”
記者：當前大力推廣PPP模式出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，原因是什么，該如何化解？
劉尚希：PPP實際上是一個精細活，也是一個高難度的事，很難說誰都可以干。要有一個全面深入的認識，還要轉(zhuǎn)變一些觀念，理解PPP不僅解決融資的問題，還要解決怎么合作的問題，就是政府與社會資本怎么合作。有人比喻說PPP不是一個戀愛，不是簡單地舉行一場婚禮，還涉及到今后怎么過日子。在這個項目的生命周期里，要真正實現(xiàn)風險共擔、利益共享，對這些問題如果沒有一個全面深刻的認識，沒有一套有效的辦法，長期過日子恐怕會比較困難。
當然，不同行業(yè)的PPP項目也是不一樣的，涉及現(xiàn)金流多少問題、風險大小問題、利益共享模式問題，這些都需要探索。對于PPP，世界上很多國家尤其發(fā)達國家做了很多，而且有些比較成功，但在中國還是一個新生事物，需要加強探索。探索就需要時間，不應急于求成，而是要穩(wěn)扎穩(wěn)打，做一個成一個。
對政府來講，應當搭建平臺加強宣傳培訓，一方面讓政府搞明白，另一方面也要讓市場和社會資本明白。在當前條件下，還要加強制度建設，比如法律的問題。在依法治國背景下，PPP的風險管理和分歧問題都要依法辦事，法律制度就要相應完善。現(xiàn)在有些規(guī)章制度可能還存在一些問題，甚至是法律上的障礙，一下子修改法律又來不及，我覺得可以梳理一下哪些方面妨礙了PPP的發(fā)展，通過授權的辦法來解決。如果法律哪一方面確實產(chǎn)生了妨礙，影響了試點，那么人大常委會就可以在這方面授權。我認為要形成一個有效的、快速的授權機制，這樣既能推進改革，同時又不違法。
“減稅”不能代替改革
記者：面對低于預期的經(jīng)濟形勢，大規(guī)模減稅的呼聲又開始多了起來，你怎么看？
劉尚希：現(xiàn)在的問題不是大規(guī)模減稅的問題，真正的稅負20%出頭，并不是很高，加重企業(yè)負擔的不在于稅，而是在其他方面。企業(yè)在投資、創(chuàng)業(yè)過程中有很多中間商，提高了創(chuàng)業(yè)成本和創(chuàng)業(yè)門檻。企業(yè)要交各種各樣的收費，贊助、攤派，各個地方的做法五花八門，有的還很隱蔽。這中間的利益分配秩序?qū)嶋H上是很亂的，涉及一系列制度和政府改革的問題，可能比相對規(guī)范的稅收負擔還要更重，更不確定，更不可預期。據(jù)媒體報道，上光伏電站，無論東西部，只要涉及到拿項目，都有中間人存在，即“光伏掮客”，10MW、20MW的項目，中間人收取的費用最初是100—200萬元，提高成本0.1—0.2元/瓦，現(xiàn)在達到0.6—0.7元/瓦。這種成本是體制環(huán)境造成的，減稅也對沖不了。
現(xiàn)在的問題是要改革，要真正轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)移到加強有效的監(jiān)管和服務上來，為企業(yè)、投資者、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者真正提供一個有效的環(huán)境。要考慮環(huán)境的改善，而不僅僅是“放水養(yǎng)魚”，如果池塘里有毒，即使放進去水，魚也會死掉?，F(xiàn)在的主要問題不是池塘里沒水的問題，而是池塘的生態(tài)環(huán)境不好。對企業(yè)來講，還沒有真正形成一個有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大環(huán)境。這要靠深化改革。盡管現(xiàn)在簡政放權改革力度很大，但整體看離預期還差很遠。而且像光伏項目需要“買路錢”的問題，恰恰說明即使一些權從上面放到下面，也并沒有實現(xiàn)政府職能從上到下的轉(zhuǎn)變。這些問題只有通過改革才能解決，而不是說簡單地減稅就可以化解的。
減稅還要考慮到財政的承受能力，還要提供更多的公共服務?，F(xiàn)在剛性支出越來越多，是不是可以通過赤字的辦法來解決？當然搞赤字、搞債務還有一定空間，但赤字、債務上去很容易，下來就非常困難。一旦引發(fā)財政危機，恐怕就會導致經(jīng)濟危機。要考慮到這個問題，不能以拉弗曲線來考慮所謂的減稅政策，拉弗曲線無非是說征稅要適度，但什么才是適度，什么是不適度？不是說稅負越輕企業(yè)發(fā)展越好，從我國現(xiàn)有的情況來看，體制環(huán)境的改善比減稅更加重要，要先給魚兒生存的環(huán)境“消毒”，而不是忙著先放水。泛泛地地說改革與減稅并行，不分主次、先后，并無實質(zhì)意義。
實際上，現(xiàn)在地方已經(jīng)通過五花八門的方式去變相減稅了。地方招商引資時，土地收入給你一塊，有的工業(yè)用地甚至是零地價，還有的實行“先征后返”，而且有些政策原來準備要清理的，現(xiàn)在地方可以繼續(xù)用。從這點來看，企業(yè)的實際稅負可能比我們名義上看到的要輕。不同的企業(yè)、不同的行業(yè)也不一樣，不能老從困難的角度去實行減稅政策，那樣結(jié)構(gòu)調(diào)整就沒有希望。企業(yè)正是因為有困難有壓力才去轉(zhuǎn)型升級，稍微遇到一點困難就減稅了，就沒有壓力和動力去轉(zhuǎn)型升級，結(jié)構(gòu)調(diào)整就會受阻。
我主張結(jié)構(gòu)性減稅，而不是全面大規(guī)模減稅。結(jié)構(gòu)性減稅是有必要的，有針對性地去減稅，而不是全面大規(guī)模減稅。針對所有的企業(yè)減稅，一批本來要淘汰的企業(yè)又能活下來，可能眼前有利于穩(wěn)增長，但對長遠來說，結(jié)構(gòu)性問題可能會越來越嚴重。過去這方面的教訓十分深刻，應當吸取。
結(jié)構(gòu)性減稅，一個是針對創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、新業(yè)態(tài)、高新技術、企業(yè)研發(fā)，比如加速折舊、員工培訓費用可以更多計入稅前成本，這些政策已經(jīng)有了，有的可以加大力度。再一個是針對小微企業(yè)，小微企業(yè)減稅的力度已經(jīng)加大了，營業(yè)稅、增值稅的起征點提高，所得稅減稅力度也加大了。對小微企業(yè)還應當加大減稅力度，因為它減稅成本小、效應大。所謂成本小，是因為小微企業(yè)在整個稅收中比重不大，對財政的影響不大。效應大指的是它涉及面廣，大量的小微企業(yè)都可以受益，等于降低大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的門檻，具有杠桿效應。而對于大企業(yè)來說，減個幾百萬也沒什么意義，也只是杯水車薪。針對那些產(chǎn)能嚴重過剩的企業(yè)，減稅也救活不了，必須調(diào)整。
全面減稅當然簡單了，而結(jié)構(gòu)性減稅就復雜得多，全面減稅是一個偷懶的辦法?，F(xiàn)在要搞清楚，是稅給企業(yè)帶來的負擔重，是體制環(huán)境帶來的成本高，還是非稅方面造成的成本高，不能只抓一點不及其余。其他方面不去改革，減了稅可能又被其他類似于掮客的人刮去。減稅替代不了改革，改革應挺在前面，這個順序不能顛倒。把全面減稅視為改革，顯然是混淆了政策與改革的區(qū)別。

來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)